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浅谈铁路交通事故认定书的性质和效力

作者:张宝利  发布时间:2009-10-13 13:48:11


    在审理铁路交通事故人身损害赔偿纠纷案件中,关于铁路交通事故认定书的性质和效力问题一直是颇受争议的热点问题,也成为困扰铁路法院审理此类案件的瓶颈。国务院出台的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》于2007年9月1日开始实施。《条例》第二十六条规定:根据事故的具体情况,事故调查组由有关人民政府、公安机关、安全生产监督管理部门、监察机关等单位派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组认为必要时,可以聘请有关专家参与事故调查。第二十九条规定:事故调查报告形成后,报经组织事故调查组的机关或者铁路管理机构同意,事故调查组工作即告结束。组织事故调查组的机关或者铁路管理机构应当自事故调查组工作结束之日起15日内,根据事故调查报告,制作事故认定书。事故认定书是事故赔偿、事故处理以及事故责任追究的依据。

    《条例》的上述规定决定了事故认定书在铁路人身损害赔偿案件中的地位和作用,虽然没有对事故认定书的性质和效力加以明确,但规定了事故认定书是由国务院铁路主管部门或各局铁路安全监督管理办公室在事故调查组提出报告的基础上制作而成。根据《铁路安全监督管理办公室职责规定》,铁路安全监督管理办公室行使的大部分职责为行政管理权,具备行政主体的特征。根据《铁路交通事故调查处理规则》44条的规定,铁道部发现安全监管办对事故认定不准确时,应予以纠正,必要时,可另行组织调查,这在一定程度上又起到了行政复议的功能。那么,事故认定书究竟是否属于具体行政行为抑或证据的范畴?目前主要有以下三种观点:

    一、具体行政行为说

    《条例》已授权组织事故调查组的机关或者铁路管理机构对铁路事故进行调查并制作事故认定书,并且认定书只对有关当事人有效,符合具体行政行为的法律特征,所以事故认定应属法律、行政法规授权而从事的一种具体行政行为。既然认定书的性质为具体行政行为,根据《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款关于法院不受理的五种案件情形的规定,事故认定不属这五种情形之一,所以事故认定书应具备行政可诉性,对事故认定书有异议的可通过行政复议和诉讼来解决。具体理由是:

    1.事故认定书直接关系到发生铁路交通事故后相应的事故赔偿、事故处理以及事故责任追究等结果, 因此它直接涉及相对人的实质权利和义务。事故认定书作为一种行政确认行为,一经做出确认就会对行政相对人的权利、义务带来直接影响,所以当事人不服事故认定书时有权向人民法院提起行政诉讼,人民法院依法应当受理。

    2.事故认定书不同于书面证据,证据只是作为司法人员认定客观事实的依据。证据本身不具有裁判责任大小及引起权利、义务的功能。而事故认定书则认定了各方当事人责任大小,其结果涉及到双方当事人利益,没有可替代性。 因此,不能把交通事故认定书等同于书面证据。

    二、鉴定结论说

    事故认定书只是作为处理事故、进行赔偿的证据,不是具体行政行为,属于鉴定结论。理由如下:

    1.事故认定书是铁路主管部门在查明交通事故事实后,根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系,以及违章行为在交通事故中的作用所做出的鉴定结论。它在事故的具体处理中起的是证据作用,其本身并不确定当事人之间的权利义务,不属于具体行政行为。

    2.在审判实践中,当事人在事故损害赔偿调解或者诉讼中,可以就事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑,如果有其他证据证明事故认定书存在错误,法院通常不采用这种证据。因为事故认定书属于事实和原因的认定范畴,而事实的认定属于证明客观事实及依据客观事实证明认定损害因果关系的问题,不应具有既定事实的效力。

    3.事故认定书符合鉴定结论的基本特征。

    (1) 事故认定书解决的是专门性的事实问题。在诉讼中,如果是一般的事实,无需借助于具有专门知识的人来进行判断、鉴定。在交通事故中,当事人是否遵守了行车规则、是否尽到了安全保障义务以及当事人的行为与交通事故之间的因果关系,必须由具有专门铁路运输知识的专业人员进行判断。就此而言,事故认定书解决的是专门性事实问题,这说明事故认定书符合鉴定结论针对“专门性问题”这一特点。

    (2) 事故认定书的制作主体是组织事故调查组的机关或者铁路管理机构,事故调查组认为必要时,可以聘请有关专家参与事故调查。这符合鉴定结论必须由“指派”的具有专门知识的人制作这一条件。

    三、双重属性说

    根据铁路交通事故认定书的形式与特点,结合审判实践,在司法实践中及学理界的主流观点认为:事故认定书兼具具体行政行为与鉴定结论的双重属性,它不具有行政可诉性。

    1.交通事故认定书是一种具体行政行为,它符合具体行政行为所应有的一些基本特征。确定某一行为的性质是否是具体行政行为,首先应当判断行为主体的属性是否为行政主体。《条例》规定事故调查组由有关人民政府、公安机关、安全生产监督管理部门、监察机关等单位派人组成,并授权组织事故调查组的机关或者铁路管理机构制作事故认定书。因此,在铁路道路交通事故的处理关系中,应当是组织事故调查组的机关或者铁路管理机构与事故当事人之间的行政管理法律关系。从这一法律关系的特点来看,组织调查机关在铁路交通事故处理上处于主导地位,而事故当事人则处于被动的从属地位,而且事故认定是在某一特定时间,针对特定的交通事故做出的行政管理行为,该认定只对该交通事故的有关当事人有效,故而它是一种具体行政行为。

    2.铁路交通事故认定书在司法实践中对事故赔偿、事故处理以及事故责任追究起到的是一种技术鉴定的作用,从此视角看,它与一般具体行政行为又存在一定的区别。

    (1)《条例》规定事故认定书是事故赔偿、事故处理以及事故责任追究的依据。

    从司法实务的角度来看,事故认定书的目的在于为人民法院处理铁路交通事故损害赔偿案件,确定当事人的民事责任提供依据。事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用, 因而认定书具有证据的效力。交通事故认定不直接确定当事人的权利义务,不产生实际的法律效果。

    (2) 事故认定书不具有拘束力。

    具体行政行为的拘束力是指行政行为具有法律规定的法律效果,行政机关和相对人有义务服从,并且必须积极履行。但铁路交通事故认定并不产生实际的法律效果,对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务。从这一点看,它只是证据的一种形式。如果事故认定书存在错误,法院可以不采信这一证据,进而可以做出与事故认定不一致的民事判决。

    3.关于事故认定书行政可诉性问题的分析。

    既然事故认定书具有具体行政行为的性质,那么能否按照行政诉讼法及相关司法解释的规定,可以向法院提起行政诉讼呢?一种观点认为:只要某一行为是具体行政行为,并且不被法律限制性规定所排除,它就必然属于行政诉讼的受案范围。但这种观点没有考虑被诉的具体行政行为是否已经成熟,对当事人的权利义务是否产生实际影响。笔者认为虽然行政诉讼法对事故认定书的可诉性没有明确的排除情形,但事故认定书不具备事实上的可诉性条件。

    事实上的可诉性是指所诉的行政行为是否已经对当事人产生实际的或者最终的法律效果。法律上的可诉性和事实上的可诉性是确定某一行政行为是否属于行政诉讼受案范围的双重标准。《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第1款第6项规定:“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。”从此可以看出我国目前的行政诉讼法是以行政行为是否对相对人的权利义务产生实际影响作为确定行政行为是否可诉的标准。

    铁路交通事故认定归属于行政诉讼的受案范围主要障碍来自于事实上的可诉性。究其原因,是由于铁路交通事故认定的特点所致。事故认定书是通过对现场的勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论所出具的文书,它不是对事故当事人的人身权、财产权进行直接处理,不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为,因此,交通事故认定只能是一种技术鉴定,它与一般意义上的行政行为的主要区别是不直接确定相对人的权利义务,未产生实际的法律效果。所以不宜将事故认定行为纳入行政诉讼范围。

    综上分析,笔者认为第三种观点更为全面科学,也司法实践中也具有可操作性:事故认定书兼具具体行政行为与鉴定结论的双重属性,但它不具备行政可诉性。当事人对事故认定书不服的,可以在接到交通事故认定书后,向上一级行政机关申请重新认定,或者在民事诉讼中通过对其进行质证来表达自己的意见,法院经审查后决定对事故认定书是否采信。

    (作者系沈阳铁路运输法院执行局副局长)

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编辑:鲁 平    

 

 

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