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发挥行政审判职能作用提高社会管理创新效能

作者:单 文  发布时间:2012-12-14 14:49:46


中国特色社会主义司法制度,是中国共产党领导广大人民群众,以马克思主义法律思想为指导,立足中国国情。在认真总结我国社会主义法制建设和司法实践成功经验,科学借鉴人类法治文明优秀成果的基础上建立和发展起来的司法制度。中国特色社会主义司法制度是马克思主义法律思想和法学理论中国化的伟大成果,是中国特色社会主义理论体系在法治实践中取得的伟大成就,是人类法治文明发展史上的伟大创造。江泽民同志为核心的第三代中央领导集体提出,在当前和今后一个时期,加强党的执政能力建设要不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力,第一次提出了构建和谐社会的主张。以胡锦涛同志为总书记的党的新一届中央领导集体,坚持以科学发展观为统领,提出了“依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法制理念。胡锦涛主席又全面阐述了构建和谐社会的六个要素:民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐,为我们如何开展各项工作才能构建和谐社会指明了方向。在司法工作中,就要坚持党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。坚持以人为本,坚持为人民司法,靠人民司法,充分体现广大人民群众意志。更好地发挥审判工作化解社会矛盾、促进社会和谐的作用,坚持“调解优先、调判结合、案结事了”的审判工作原则,强化和谐司法的理念,更好地实现法律效果和社会效果的统一。

虽然行政诉讼同民事诉讼和刑事诉讼共同构成了三大诉讼体系,但由于行政诉讼起步较晚、案件数量较少、行政干预较多等原因,现在仍处于初期发展阶段。我国现在正处在市场经济转型时期,社会各种矛盾纷呈不断,公民与行政执法机关的行政争议日益增多,行政审判的地位越来越显得重要。如何提高行政审判的社会地位,发挥行政审判的职能作用,协调人民群众与政府之间的信任关系,化解公民与行政机关之间的行政争议,提高社会管理创新效能,对于从事行政审判的法官来说任重而道远。笔者从以下几个方面进行阐述,旨在抛砖引玉。

一、拓宽行政诉讼案件的收案范围,扩大行政审判的影响。

行政审判虽然开展了二十余年,从辽宁省凤城市人民法院受理行政案件数量来看,行政审判开展的初期,一般每年只受理二、三件到五、六件案件,收案数量较少,而且案件类型单一。而近五年来,每年一般受理五十至七十件不等,不论是在收案数量还是在案件类型均有所增加,但与行政执法机关的执法数量相比还是微乎其微。和谐社会首先是法治社会,公民与行政执法机关产生行政争议或者认为自己的合法权益受到侵犯时,依法行使诉讼权利,提起行政诉讼,寻求解决纠纷的办法,是社会进步的体现,也是检验人民法院能否司法公正的标准。若想拓宽行政诉讼的收案范围和数量,把更多的行政执法行为纳入到法院的司法审查范围,使公民、法人或者其他组织只要认为自己的合法权益可能受到侵害就可以到法院提起行政诉讼,这不但得从提高公民自身法律保护意识做起,人民法院也需要通过以案析法、案例点评等多渠道、多方式来扩大行政审判的影响力。对来法院探讨、咨询的公民要热情接待,使他们感受到党和政府的温暖,感受到人民法院是为人民办事,人民法院是最讲公平、最讲正义的地方,给他们以法律上的帮助和支持,使他们通过正当的诉讼途径解决与行政机关的行政争议,避免走不必要的申诉、上访等途径丧失起诉的时机,真正地保护公民的合法权益不受侵害,从基础上、从源头上解决构建和谐社会的问题。

二、提高自身素质,增强裁判能力。

行政审判主要是审查行政执法机关作出的具体行政行为的合法性,而各个行政执法机关在各自的执法领域内又可以称作是专业执法高手。若想真正审查出具体行政行为是否合法,没有高超的行政审判能力是达不到的。为此,最高人民法院曾要求各地从事行政审判的法官要相对稳定,不要轻易交流,这样便于积累行政审判实践经验,便于培养专家型行政法官。作为从事行政审判的法官要提高自身素质,不但要经常学习党的路线、方针和政策,用先进的思想和科学理论武装自己的头脑,提高自身的政治理论水平和政治敏锐性,始终保持思想理论上的先进性,适应形势发展的需要。同时还要学习各种法律知识和社会知识,要理论联系实际,学以致用,提高自身的法律素质和道德情操,增强运用法律的能力、驾驭庭审的能力、司法调解的能力和判决说理的能力,排除一切干扰,杜绝司法腐败。“心底无私天地宽”。只能这样才能使法官成为公平与正义的化身,拥有了“火眼金睛”,才能洞察秋毫,判断出具体行政行为是否合法,从能力和素质上解决构建和谐社会的问题。

三、采取多种方式审结案件,试行案外调解。

目前行政审判的结案方式一般包括:判决维持、判决撤销及责令重作、判决变更、判决确认合法或违法、判决驳回诉讼请求、裁定驳回起诉;对行政赔偿诉讼的可以适用调解。由于行政审判自身的局限性,仅能对具体行政行为的合法性作出判断,而这种判断多数又是基于程序性的审查而作出的,不能对公民的具体的、实体性的权利作出裁决,以避免司法裁判权干涉行政自由裁量权,这样有时势必会使公民的实体性权利走入行政处理、行政诉讼、再进入行政处理、行政诉讼的恶性循环之中,使公民的实体权利很难在短时间内达到有效的、根本性的保护。“迟到的公正不是实质意义上的公正”。按此理论推断,这也是对公民合法权益的懈怠,人民也不会满意的。按照行政诉讼法的规定,人民法院审理行政案件不适用调解。单纯地就案办案,又很难起到良好的法律效果和社会效果,使保护公民的权利流于形式。按照宋鱼水“辨法析理,胜败皆服”审判模式,行政审判不妨试行案外调解,这样更有利于解决行政争议。如本院审理的原告鄂某诉被告某林业局林业行政确认一案,鄂某因造林借款将山林抵押给宋某,鄂某因借款无法还清而离家出走。宋某依据抵押借款协议到某林业局办理了幼林转让林权证,又依据幼林转让林权证将林木转让给他人。鄂某获悉后以林权转让程序违法而起诉至本院。在此期间,又有七个债权人因鄂某拖欠借款而向本院提起民事诉讼。经审查发现,该幼林转让林权证是林业局以市人民政府的名义颁发的,鄂某应以市政府为被告提起诉讼,鄂某以林业局为被告起诉属被诉主体错误。根据行政复议法的规定,此类案件属于行政复议前置案件,法院无法直接变更市政府为被告,原告只有再经过行政复议程序后,才能以市政府为被告起诉,所以只能裁定驳回原告的起诉。这样势必使原告陷入无休止的复议、起诉之中。本院向各方当事人讲明本案的法律关系,使当事人弄懂了相应的法律后果并请求法院给予调解。本院考虑原告认可此次幼林转让价格比较合理,尚有部分林权没有转让的实际情况,试行案外调解:原告将剩余的部分林权转让给宋某,宋某返给原告林木转让款十万余元,原告配合宋某重新履行幼林转让手续,使幼林转让达到合法性标准,使案外人取得幼林林权合法化。原告鄂某又以林木转让款偿清了七个民事原告的债权,使七个民事原告自行撤回起诉。这样一件行政诉讼案件的案外调解达到多个法律关系的平衡,使公民的合法权益及时地、彻底地得到解决,从对公民实体权利的保护达到构建和谐社会的目的。

四、依法指导行政机关依法行政,提高行政机关的执法水平。

行政机关依法行政是社会主义法治的要求。法治首先是依法治官,依法约束公共权力,也就是法学界所说的约束公权,保障私权,没有法治的社会就是不和谐的社会。法治形式上的要求是依法办事,实体上的法治应当和执政为民结合起来,使人民的权利最大化。行政机关依法行政就是要在法律规定的职权范围内,逐步从管理职能转变为服务职能,以人民的权利为出发点,把人民的权利实现好、维护好、发展好作为一切工作的落脚点,在法律上的解释就是一切为了人民的权利、一切为了落实人民的权利。而行政审判的功能和价值是当人民的权利受到侵害需要补偿和救济时,保障人民实现权利、去恢复人民的权利才成为必要。现实中的行政执法机关在实践中有时会背离社会主义法治的要求,为了本部门、小集团的利益而损害人民群众的合法权益,在人民群众中造成很坏的影响。在此情况下,担负行政审判职能的人民法院就需采取多种形式对行政机关行使监督指导的职权。如在开庭审理案件时,邀请有关人大代表、政协委员参加旁听,庭后针对该具体行政行为的合法性进行综合评判,剖析违法行政的危害性,争取人大代表和政协委员对案件裁判结果的认同,促使行政机关的各种具体行政行为达到法治化标准;也可以适时地要求行政首长出庭参加应诉,并组织全体机关人员参加旁听,增强领导和执法人员的法律意识和执法水平,以此带动整个执法部门的执法水平的提高;也可以针对某一时期、某些部门存在的执法问题向政府及有关部门发司法建议,督促行政执法机关改正存在的不足;在条件成熟时,可以每年向当地党委和人大递交行政审判白皮书;也可以不定期地到行政执法机关走访,既要指导行政机关如何依法执政和依法服务,也要引导其大力行使监督管理职责,在打击违法行为上下功夫,探讨和解决行政执法机关实际执法中遇到的难点和问题。如今年初市政府招商引资浙江商业大户15亿元兴建建材贸易市场。我院获悉此事后,主动与负责拆迁安置工作的住房和城建局沟通,帮助指导住建局如何制订拆迁安置程序,各程序中应注意哪些问题,最大限度地保护被拆迁人的合法权益,以此促使行政机关依法行政,从制度上解决构建和谐社会的问题。由于各方面措施得力,办法得当,被拆迁人均能够有序地搬迁,缩短了搬迁时间,使建材贸易市场能够按期开工兴建,促进了当地经济的健康发展。

五、严格审查非诉行政执行案件,杜绝损害人民合法权益事件的发生。

有些行政机关在履行了监督管理职责,对行政相对人作出处理或处罚后,行政相对人在法定期限内既不起诉、复议,也不履行行政机关生效文书确定的义务,行政机关在法定期限内向人民法院申请执行,这类案件每年在行政庭受理审查的都超过了行政诉讼案件的几倍甚至几十倍。针对各类纷繁复杂的案件,我们没有简单地就案卷材料是否合法进行审查,作出准予或不准予强制执行裁定,而是通知被申请人来院参加听证会,讲明不履行生效行政文书确定义务的法律后果,针对不同情形作出不同的处理:对应当履行的义务,告知其应依法履行义务,否则会带来不利的法律后果及不必要的经济损失;对于没有按时来院参加听证会的被申请人,我们则利用休息时间到被申请人家中进行走访,了解行政执法机关执法是否合法,避免了简单裁定准予执行的盲目性和失误,得到了被申请人的称赞。如本院受理审查的城建局申请执行拖欠垃圾托运费案件中,针对执行标的小、人数众多的情况,我们采取了上述方法,使被执行人明确了这是自己应尽的义务,都能心悦诚服地主动交清欠费。近年来,本院裁定准予执行的非诉行政执行案件占申请执行案件的百分之二十左右,使更多的非诉行政案件都提前处理完毕,从而在制约机制的最后一道防线上起到了构建和谐社会的作用。

综上,行政审判是法院文明执法的一个窗口。所以,从事行政审判的法官一定要站在公平与正义的立场上,以公正与效率这一主题,本着权为人民所用,利为人民所谋,坚持科学的发展观,与时俱进,着力为民排忧解难,促进市场经济的健康发展,为构建和谐社会而努力奋斗。

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